教育强国建设背景下学前教育发展的战略着力点

  做强学前教育是教育强国建设的重要组成部分。学前教育强一定要具有高普及、强保障、高质量三个方面的关键特征。基于上述特征，我们选取普及、投入和质量三方面做国际比较，并结合教育强国建设目标和进程，明确了学前教育未来努力的方向，应当在全面普及学前教育、提高经费投入水平和优化教师队伍建设方面重点发力。

  *本文系 2022 年度教育部人文社会科学重点研究基地重点项目“中国式农村教育现代化政策体系研究”（项目批准号：22JJD880018）的成果。

  建设教育强国的基点在基础教育。学前教育作为基础教育的基础，对于儿童身心全面发展、国民素质提升以及国家经济社会和谐稳定发展具有基础性、全局性和战略性作用。[1]在教育强国建设的大背景下，学前教育何为？相较于世界教育强国，我国学前教育在强国建设进程中面临哪些短板？未来发展的战略着力点在哪里？这些都是亟须回答的重大问题。

  教育强国概念因对“强”理解的不同可以有两种释义：一是将“强”用作形容词，教育强国即教育强大的国家；二是将“强”用作动词，教育强国即通过教育使国家强盛，在这种理解中，教育被视作国家强盛的途径或策略。[2]

  基于对“教育强国”内涵的认识，“强”学前教育可以从两个方面来理解：一是学前教育实力强，即一个国家学前教育发展水平位居世界前列；二是学前教育服务能力要强，即可以通过普及、普惠、优质的学前教育服务推动国民素质的提升，从而促进国家的强盛。学前教育实力强与服务能力强之间具有内在统一性，学前教育的普及程度、投入水平、质量高低是衡量一个国家学前教育实力与服务能力的重要标准。因此，“强”学前教育具有三个方面的关键特征：学前教育普及程度高、保障能力强、服务质量高。

  基于以上关键特征，本研究对做强学前教育的分析指标采用三维框架，即普及指标、投入指标和质量指标。在明确指标维度的基础上，结合2012—2023年经济合作与发展组织（以下简称OECD）每年出版的《教育概览：OECD指标》（Education at a Glance：OECD Indicators），选取出相对来说比较稳定的指标进行国际比较。其中，从普及方面来看，主要以学前教育毛入园率①为具体指标；从投入方面来看，主要以学前教育经费投入占GDP比例、财政性学前教育经费占学前教育总经费比例、 生均学前教育经费等为指标；从质量方面来看，选取生师比、学前教育专任教师学历水平等指标做测量。以上分析有助于明确我国学前教育在强国建设进程中存在的短板，进而确立我国学前教育发展的战略着力点。

  入园率仍有提升空间。入园率是反映学前教育普及程度最为直观的指标。从2010年到2023年，我国学前教育毛入园率从50.9%上升至91.1%。2021年，OECD国家3—5岁儿童的平均入园（学）率为85.6%。我国学前教育毛入园率已超越OECD国家的中等水准，实现了学前教育的基本普及，这是我国实施三期学前教育行动计划以来学前教育发展获得的重大成就。尽管我国当前学前教育毛入园率已经突破90%，但与世界学前教育普及程度最高的国家相比，仍有一定的提升空间。

  经费投入存在明显不足。充足的经费投入是推动学前教育高质量发展的物质保障。学前教育经费投入占国内生产总值（以下简称GDP）比例、财政性学前教育经费占学前教育总经费比例以及生均学前教育经费投入是衡量学前教育经费投入水平的主要指标。

  首先，学前教育经费投入总量有待提升。根据历年《中国教育经费统计年鉴》及权威部门公开的统计数据或公报，2010年我国学前教育经费投入占GDP比例为0.18%，到2023年，我国学前教育经费投入占GDP比例提升至0.43%，学前教育经费投入的总体水平有了显著提升。2010—2020年，OECD国家学前教育经费投入占GDP比例的中等水准基本稳定在0.6%上下，我国与OECD国家中等水准之间的差距在逐渐缩小，但是依旧存在差距。

  其次，财政性学前教育经费投入力度有待加强。2010年，我国财政性学前教育经费占学前教育总经费比例为33.6%，OECD国家的中等水准为82%，是我国的2.4倍。到2021年，我国财政性学前教育经费占学前教育总经费比例提升至54.2%，OECD国家2020年的中等水准为86%，我国与OECD国家之间的差距在不断缩小，这是我国政府近年来不断重视学前教育发展，加大学前教育财政性经费投入取得的重大成就。但也能看出我们国家与OECD国家的中等水准仍有较大差距。

  最后，生均学前教育经费支出差距较大。生均学前教育经费支出表示每个在园幼儿平均拥有的教育经费，根据当年平均汇率计算，2010年我国生均学前教育经费支出418美元；2023年，我国生均学前教育经费支出提高至2305美元，是2010年的5.5倍。OECD国家2010年生均学前教育经费的平均值为6762美元，是我国同期的16倍；到2020年，OECD国家的经费平均值提升至10025美元，是我国2023年生均学前教育经费支出的4.3倍。我国的生均学前教育经费支出水准不断提升，与OECD国家之间的差距不断缩小，但差距依旧明显。

  专任教师学历水平亟待提升。强教必先强师，教师队伍建设成效是衡量学前教育发展质量的核心要素。自2010年以来，我国学前教育专任教师队伍数量迅速增加；到2023年，我国学前教育专任教师总数已超过307万人。从生师比数据分析来看，2010年我国学前教育生师比为22∶1，到2023年下降至13.32∶1，已达到《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中关于生师比标准的基本规定，也低于OECD国家2022年14.02∶1的中等水准，但爱尔兰、冰岛等部分国家学前教育生师比均低于10∶1，相比之下我国生师比还需逐步降低；从教师学历来看，自2010年以来，我国开始重视学前教育质量的提升，在教师队伍建设上取得了较为显著的成就。但是，2010年OECD国家中绝大部分有资料可查的国家就已经将学前教育专任教师的最低学历要求定为本科；到2022年，已有13个OECD国家学前教育专任教师中本科及以上学历教师占比超过95%，我国学前教育专任教师的学历水平亟待提升。

  稳中求进：向学前教育“全面普及”持续发力。目前，我国学前教育毛入园率已超越OECD国家的中等水准，实现了学前教育的基本普及，但仍然有提升的空间。当前，城市地区已基本实现了学前教育的全面普及，而农村部分地区学前教育因空间布局等问题造成出现幼儿入园困难，既影响着学前教育机会公平，也制约着学前教育普及程度的提升。未来，学前教育普及的重点难点都在农村地区。

  第一，以政府投入为主，多种形式扩大农村学前教育资源。农村尤其是偏远农村学前教育普及的根本在于“就近入园”，要实现就近入园就要扩大资源。与城市相比，农村尤其是村屯地区人口密度小，学前教育市场规模小，民办教育学习管理机关的发展的潜在能力并不大；再加上农村人口的教育支付能力弱，基于普惠要求也不适合大规模发展民办学前教育机构。因此，未来要坚持以政府投入为主增加学前教育机构数量，在办园形式上不拘一格。根据地域偏远程度和人口密度，采取独立园与小学附设园（班）并存、固定园与流动园并举、规模园和简易园互补的方针，结合实际允许多种形式的幼儿教育学习管理机关存在。政府能够最终靠直接提供或者购买服务的方式，加强监管，保障此类学前教育服务的普惠水平和教育质量。

  第二，科学规划布局，保证幼儿园的“可及性”。以县为单位做规划布局，把缩小入园半径增加“可及性”作为规划的主要原则。具体而言，要以乡镇中心幼儿园建设为主，保障村屯儿童接受学前教育。同时，结合人口密集程度，采取大村独立办园，小村设立分园或联合办园，人口分散程度较大的村落设置幼教点、开办流动幼儿园等方式满足当地家庭对学前教育服务的需求。新建学前教育机构要尽可能关注对当前学前教育“服务盲区”的覆盖程度。组建专家团队对新建幼儿园的选址、规模进行科学论证，最大限度地考虑当地人口变化趋势及交通等现实情况，合理确定学前教育机构的服务半径。

  夯实保障：在学前教育经费投入上精准施力。第一，探索多元化经费投入模式，提升学前教育经费总体投入水平。学前教育事业发展仅依靠政府财政投入是远远不足的，未来要建立起以财政性学前教育经费为主的多元化投入模式。一方面，要优化“政府—家庭”学前教育成本分担机制。2020年，OECD国家财政性学前教育经费占比的中等水准为86%，结合我国当前财政性学前教育经费占比54.2%的真实的情况，须慢慢地提高政府分担的学前教育经费比例，争取到2035年达到OECD国家的水平。在保证政府投入占主体的基础上调动家庭对学前教育投入的积极性，让家庭合理分担部分学前教育成本。另一方面，通过种种杠杆撬动民间力量投资学前教育发展的力度。政府能够最终靠购买服务、综合奖补、减免租金等优惠政策支持民办园提供普惠性学前教育服务。只有建立起政府、家庭和社会共同参与的多元化经费投入模式，才能最大限度提高学前教育经费投入总量，筑牢学前教育发展的基础。

  第二，制定全国统一的学前教育生均财政拨款和生均补助标准。当前我国面向公办园的生均财政拨款制度和面向普惠性民办园的生均财政补助制度方面存在着标准偏低、区域间标准差距大等问题。[3]未来可以借鉴义务教育生均公用经费基准定额的改革经验，分别针对公办园和民办园制定出全国统一的学前教育生均财政拨款和生均财政补助标准，保障学前教育公益、普惠、高水平质量的发展。同时，明确中央和地方学前教育财政经费的分担比例，对经济薄弱地区，可由中央政府通过转移支付的方式来进行专项扶持，确保中央财政性经费能够向经济薄弱地区倾斜。

  第三，建立健全学前教育经费监管与问责机制。首先，以法律和法规形式保障学前教育经费投入水平。将面向公办园的生均财政拨款制度和面向普惠性民办园的生均财政补助制度明确列入学前教育法等有关规定法律法规中，确保学前教育投入及监管有法可依。其次，按照资金流动过程，构建起完善的经费管理规章制度，健全学前教育经费投入、使用的监督管理机制。国家要加强对学前教育经费流向的监测，定期对经费使用情况做评估，建立完整监督考核和奖励惩罚机制，以监督考核结果作为衡量有关部门工作绩效的重要依据，切实保障学前教育经费的专款专用和规范使用。[4]

  强师赋能：在学前教育专任教师队伍建设上重点用力。《中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中指出，要全方面提升幼儿园教师质量，建设一支高素质善保教的教师队伍。未来，要重点优化学前教育生师比和提升学前教育专任教师的学历水平，以高质量教师队伍建设为高质量学前教育发展提供支撑。

  一是明确学前教育生师比标准，促进学前教育结构性质量的提升。我国2013年出台的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》对幼儿与幼儿园教职工的比例、幼儿与保教人员的比例作了明确规定，但是没明确幼儿与专任教师之间的比例。未来，我国应当对《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中生师比标准做修订调整，明确幼儿与专任教师之间比例的底线标准。在明确底线标准的基础上，通过政策支持、经费激励等方式敦促各地区幼儿园配足、配齐学前教育专任教师。此外，应当将生师比纳入幼儿园保育与教育质量评价、幼儿园督导评估等重要评价考核体系之中，作为对幼儿园质量等级评定的重要参考依据。

  二是尽快提升学前教育专任教师任职学历标准，鼓励在职教师提升学历。未来，一方面，要快速推进教师法等有关规定法律的修订进程，将学前教育专任教师的任职学历标准提升至大专乃至本科水平，各地可依据当地发展状况制定不低于底线要求的教师招聘标准；另一方面，制定学前教育专任教师学历提升计划，为学历不达标的在职老师提供学历提升机会，分批次将中专学历教师的学历提升至大专水平，对于限期内不能完成学历提升的教师予以清退或调离专任教师岗位。对于已经获得大学专科学历、本科学历的教师，通过设计学前教育专任教师学历提升的培养、奖励政策，鼓励他们通过报考成人教育、网络本科或在职攻读研究生等方式完成学历提升，以此来优化我国学前教育专任教师的学历结构。

  三是要持续扩大本科及以上学历学前教育师范生培养规模，为学前教育事业发展储备更多高层次人才。在学前教育师资培养方面，未来要依照地方师资需求优化培养结构，以提升学前教育质量为目标，重点培养本科、研究生学历师资。可以借鉴公费师范生本研衔接的培养模式，建立起专本衔接、本研衔接等学前教育专业定向师范生培养模式，为学前教育培养更多高学历师资。

  ①学前教育毛入园率：OECD国家采用3~5岁儿童的入园（学）率，计算公式为3~5岁儿童的入园（学）人数/3~5岁儿童总人数；中国采用的是学前教育三年毛入园率，计算公式为在园幼儿数/3~5岁儿童总人数。

  [1]庞丽娟.加快推进我国学前教育优质普惠发展[J].中国教育学刊，2024（4）.

  [2]石中英.教育强国：概念辨析、历史脉络与路径方法——学习领会党的二十大报告中有关教育强国建设的重要论述[J].清华大学教育研究，2023（1）.

  [3]庞丽娟.我国学前公共财政投入政策的突破创新及未来展望——基于生均财政拨款制度和生均补助制度的分析[J].教育与经济，2022（3）.

  [4]宋占美，刘小林.城市低收入家庭学前教育投资现状及其政策补偿建议[J].学前教育研究，2013（3）.

  （作者杨卫安系教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授、博士生导师，刘欢系研究院博士生）